Seguridad nuclear global y desafíos de su gobernanza

Paper Nº 4 / 2018

Manuel Herrera Almela, Institute of Peace and Conflict Studies de Nueva Delhi

Crear normas de gobernanza global sobre seguridad nuclear es todo un reto debido al hecho de que este área política es altamente sensible para los Estados y por lo tanto tratan de defender su soberanía nacional de una manera feroz. ¿Por qué es así? Las medidas de seguridad nuclear y de protección radiológica implican funciones nacionales clave, como la aplicación de la ley y el control del acceso a la información. En consecuencia, los Estados son reacios a exponer sus prácticas de seguridad y de aplicación de la ley a una revisión externa, y mucho menos a una regulación externa. Partiendo de esta premisa, valdría la pena analizar la composición del actual régimen de seguridad nuclear para identificar sus principales carencias relacionadas con la sobre-representación de los intereses y ansiedades de los Estados, y cómo superarlos.

El régimen de seguridad nuclear global y sus principales limitaciones

En un intento por generar unas normas mínimas de gobernanza nuclear mundial, las Naciones Unidas han fomentado la creación de un sistema multilateral obligatorio en el ámbito de la seguridad nuclear mediante la adopción de la Convención sobre la Protección Física de los Materiales Nucleares (CPFMN), su enmienda de 2005, el Convenio Internacional para la Represión de los Actos de Terrorismo Nuclear (CIRATN), la Resolución 1540 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas y las actividades y documentos del Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA).

Sin embargo, a pesar de estos esfuerzos, no existe una relación jurídica o práctica entre los documentos mencionados, ya que todos ellos tratan por separado los posibles riesgos y vulnerabilidades de la actividad nuclear, generando así un régimen altamente fragmentado que carece de cohesión interna entre las normas y reglas que lo conforman. Además, ninguno de los tratados o resoluciones mencionados anteriormente confiere autoridad al OIEA para aplicar normas obligatorias de protección física. Esta fragmentación, deliberada o no, garantiza la ausencia de interferencias en las actividades nucleares de los Estados, lo que les confiere una gran discreción. Además, con la estructura actual del régimen, la evaluación eficaz del cumplimiento nacional de las obligaciones dimanantes de los tratados en la esfera de la seguridad nuclear, resulta extremadamente difícil porque no existen requisitos de presentación de informes ni de examen entre homólogos. Tampoco existe una revisión inter pares efectiva de los sistemas nacionales de protección física por parte de un organismo de la industria nuclear.

El secretismo en la gestión de las infraestructuras nucleares sigue siendo el mayor reto para que el régimen sea más multilateral. La transparencia internacional se ve limitada por los Estados y la participación del OIEA no es del todo bienvenida. Además, las normas y reglas del régimen distan mucho de ser universales en cuanto a su adhesión y aplicación. Por ejemplo, no todos los Estados Partes en la CPFMN han ratificado la enmienda de 2005. Y todos los tratados de seguridad nuclear, si bien son jurídicamente vinculantes para sus disposiciones generales, dejan la aplicación detallada en manos de cada Estado. Por último, no hay verificación internacional del cumplimiento ni sanciones por incumplimiento. Por lo tanto, podemos observar que la estructura de seguridad nuclear internacional no sólo está fragmentada en su constitución, sino que también está limitada en su capacidad para cumplir las obligaciones dimanantes de los tratados y controlar su correcta aplicación. Al final, esto favorece que la autoridad principal en este ámbito político resida exclusivamente en los Estados.

¿Por qué es importante la seguridad nuclear?

La seguridad mundial en el ámbito de la energía y materiales nucleares requiere una mayor atención por parte de la comunidad internacional. La posibilidad de un resurgimiento nuclear en países con una gobernanza débil obliga a reforzar las reglas, normas y mecanismos de intervención del régimen de seguridad nuclear a nivel internacional para prevenir y reducir al máximo los riesgos derivados de las condiciones desfavorables en determinados Estados para garantizar el control y el uso pacífico de los materiales nucleares. El régimen actual no tiene esta dimensión preventiva. En consecuencia, es vital fortalecer las normas internacionales y la rendición de cuentas; la prevención de ataques, robos y sabotajes; y la recuperación del material nuclear perdido. Esto abre el debate sobre la medida en que la responsabilidad en el ámbito de la seguridad nuclear debe seguir siendo estrictamente competencia de los Estados o debe aplicarse la doctrina de la soberanía como responsabilidad. Al igual que las finanzas y el comercio internacional, las pandemias y el terrorismo, el cambio climático y la biodiversidad, los riesgos y amenazas a la seguridad nuclear también se extienden más allá de las fronteras nacionales. Por lo tanto, la clave para fortalecer y mejorar el régimen de seguridad nuclear es cambiar el actual desequilibrio entre la soberanía nacional y la responsabilidad internacional.

Una convención marco, ¿posible solución?

Si se redactara una convención marco de seguridad nuclear y se incluyeran en su contenido los elementos de los tratados existentes de manera que se complementaran entre sí, se ampliara su alcance incluyendo la reducción de los excedentes de materiales utilizables para armas, se establecieran arsenales conjuntos y supervisados y se dotara al OIEA de las capacidades de salvaguardias, vigilancia y aplicación coercitiva necesarias, se reducirían drásticamente los riesgos generales de mala gestión nuclear. En relación con este último punto, parece haber una aceptación cada vez mayor de las normas del OIEA. Por ejemplo, al final de la Cumbre de Seguridad Nuclear de 2014, las partes en la conferencia acordaron que el futuro punto focal de la seguridad nuclear debe ser puramente civil y debe facultar al OIEA para desarrollar una actividad más penetrante en la supervisión de las actividades nucleares civiles. También debería ser dicha organización el encargado de llevar a cabo la supervisión de la aplicación de las normas acordadas y la inspección de las centrales si queremos que los Estados más reticentes acepten la multilateralización de la seguridad nuclear. Consagrar todas las normas mencionadas en una convención marco única, evitará la actual fragmentación de las normas e iniciativas que preservan la ausencia de un enfoque global e integral de los riesgos de seguridad nuclear.