Perspectivas de paz en Yemen
Paper 13 / 2019
La guerra en Yemen no da señales de finalizar. Los dos principales contendientes están en desacuerdo con respecto al potencial marco a adoptar para alcanzar una solución política al conflicto: la coalición liderada por Arabia Saudí exige que las milicias hutíes se desarmen y devuelvan el control del país al gobierno del presidente Abdu Rabbu Mansour Hadi; los hutíes rechazan esta solución y parecen estar decididos a preservar y consolidar su control sobre el norte de Yemen.
Dentro de este marco de hostilidades, el pasado mes de diciembre se alcanzó el conocido como “Acuerdo de Estocolmo” para la evacuación de la ciudad de Hudaydah. No obstante,este pacto va más allá de una simple evacuación y pretende ser los cimientos de un proceso de negociación más amplio entre los hutíes y la coalición árabe para la resolución política y pacífica del conflicto.
El conflicto de Yemen
La gobernanza de Yemen comenzó a desmoronarse en 2011 cuando estalló la denominada Primavera Árabe. Las protestas populares fueron reemplazadas gradualmente por élites políticas que competían contra el entonces presidente Saleh. Las luchas internas entre varios centros de poder político estallaron en la capital, y la autoridad del gobierno en todo el país se erosionó. Preocupados por el hecho de que los disturbios políticos y el consiguiente vacío de poder estaban fortaleciendo a grupos terroristas (ej. AQAP), Estados Unidos, Arabia Saudí y otros miembros de la comunidad internacional trataron de llegar a un compromiso político con los distintos actores implicados en las movilizaciones. Se negoció un plan de transición y en 2012 el exvicepresidente Hadi asumió la presidencia del país. Con el apoyo de Estados Unidos, Arabia Saudí y el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas (CSNU), Hadi intentó reformar el sistema político yemení. Se convocó una conferencia con el objetivo de alcanzar un amplio consenso para crear un nuevo orden político en Yemen, sin embargo, no se pudo llegar a ningún acuerdo.
Un grupo antigubernamental, el movimiento hutí del norte de
Yemen, trató de utilizar la fuerza militar para tomar el control del país. Este
grupo lanzó una ofensiva contra varios aliados tribales del presidente Hadi, y
en 2014 tomaron la capital, Sana’a. En marzo de 2015, y ante el avance
imparable de los hutíes hacia otras partes del país, Arabia Saudí y una
coalición de Estados árabes lanzaron una ofensiva militar encaminada a
restaurar el dominio de Hadi y desalojar a los combatientes hutíes de la
capital y otras ciudades importantes. A día de hoy, el conflicto continúa con
pocas perspectivas de resolución. La guerra ha engendrado la peor crisis
humanitaria contemporánea[i] y ha
destruido los vestigios que quedaban de Yemen como entidad política
cohesionada.
El Acuerdo de Estocolmo
El 6 de diciembre de 2018, las partes en conflicto se reunieron en Suecia bajo el auspicio de Naciones Unidas para reducir los niveles de violencia y conseguir una posible hoja de ruta para un acuerdo de paz general. Después de una semana de negociaciones se adoptó el acuerdo de Estocolmo, el cual consta de tres componentes: un alto el fuego en Hudaydah, un intercambio de prisioneros entre las dos partes y una declaración de entendimiento para formar un comité que discuta la situación de la ciudad de Taiz. Como parte del acuerdo, la coalición y los hutíes también convinieron desplegar sus fuerzas fuera de la ciudad y reabrir las principales carreteras de Hudaydah a Sana’a y a Taiz. No obstante, a los dos meses de su entrada en vigor, el acuerdo quedó paralizado debido a que sus plazos de cumplimiento eran percibidos como demasiado ambiciosos y no se especificaba qué actores locales iban a asumir la seguridad de Hudaydah después del redespliegue[ii].
En febrero de 2019 se logró alcanzar un compromiso con respecto a la primera fase de esta operación: los hutíes se retirarían del puerto de Hudaydah y la coalición liderada por Arabia Saudí se iría de las afueras orientales de la ciudad[iii]. Sin embargo, las partes en conflicto aún no habían llegado a un acuerdo sobre las fuerzas locales que debían hacerse cargo de la seguridad en la ciudad[iv]. Los hutíes querían que las unidades locales de la guardia costera asumiese el control de la ciudad en su ausencia, pero la coalición afirmaba que los líderes de la guardia costera eran leales a los hutíes. No ha sido hasta mayo de este año cuando finalmente los hutíes han comenzado a abandonar los puertos de la ciudad, el primer progreso práctico en el marco del acuerdo de Estocolmo. No obstante, sigue suspensa la nueva ronda de consultas para una solución política más amplia hasta que se realicen nuevos progresos en el cumplimiento del acuerdo.
La ONU ha mostrado su intención de reducir las diferencias entre las partes y alcanzar así acuerdos de mayor calado que faciliten el fin del conflicto. En este sentido, el acuerdo de Estocolmo no ha de entenderse como un fin en sí mismo, sino como un mecanismo para avanzar hacia un proceso de diálogo más amplio que busque poner fin a la guerra. La aplicación o no del dictamen, es clave para garantizar la estabilidad y la paz en todo el país. Si los hutíes siguen adelante con su salida de Hudaydah, sería un paso adelante muy positivo para la resolución del conflicto.
Interés y rol de los
actores externos
Los principales objetivos de Estados Unidos en Yemen son neutralizar la amenaza percibida que representa Irán y AQAP. Esto ha llevado a Washington a seguir cooperando con la coalición árabe en la lucha contra el terrorismo y en el intento de limitar la influencia de Irán en Yemen. No obstante, dentro de Estados Unidos existe actualmente un enfrentamiento entre el ejecutivo y el legislativo con respecto al apoyo de Washington a la coalición: el 13 de febrero de 2019, la Cámara de Representantes aprobó la resolución conjunta (H.J.Res. 37) «Directing the removal of United States Armed Forces from hostilities in the Republic of Yemen that have not been authorized by Congress«, la cual insta al gobierno a abandonar cualquier actividad que esté llevando a cabo en Yemen directa o indirectamente. Antes de su aprobación, la Casa Blanca emitió una declaración en la que argumentaba que «la premisa de la resolución conjunta es errónea» porque Estados Unidos sólo ha proporcionado «apoyo limitado a los países miembros de la coalición liderada por Arabia Saudí» y las fuerzas estadounidenses que proporcionan tal apoyo de inteligencia y logístico no están involucradas en hostilidades[v]. Estas disputas entre la Cámara de Representantes y la Casa Blanca están haciendo que la posición e implicación de Estados Unidos en el conflicto yemení sea muy incierta en el futuro próximo.
Rusia ha tratado de posicionarse en Yemen como un actor externo útil, neutral y desinteresado, para reforzar así la percepción de que es un actor internacionalmente significativo en los conflictos de Oriente Medio, y un socio indispensable para resolverlos[vi]. Además de reforzar su reputación como pacificador, Rusia también busca poder establecer bases navales en Adén[vii], garantizar su presencia en el Mar Rojo y el Cuerno de África, y explorar la posibilidad de una base militar rusa en la costa del Mar Rojo[viii].
El papel de China en el conflicto yemení es limitado, pero va en aumento[ix], por ejemplo, China ha establecido una base naval en Yibuti cuya importancia marítima se pone de relieve por su ubicación en el estrecho de Bab el-Mandeb, y los buques de guerra chinos están cada vez más presentes en los puertos y bases de esta región. Sin embargo, China no tiene un interés específico con respecto al resultado final de la guerra, aún a pesar de su buena relación con los principales actores regionales (Irán, Arabia Saudí y los Emiratos Árabes Unidos), y aún a pesar de querer mantener la seguridad marítima y la libre circulación de recursos energéticos hacia mercados asiáticos. No obstante, lo que sí que es probable es que China esté interesada en desempeñar un papel en la resolución del conflicto ya que así Yemen podría convertirse en un futuro en parte del Belt and Road Initiative, y podría ayudar a elevar el perfil diplomático y financiero de China en Oriente Medio.
La Unión Europea tiene una serie de intereses clave, y en algunas ocasiones contradictorios. Por ejemplo, por un lado tiene un interés en la resolución del conflicto para así poner fin a la situación de emergencia humanitaria que vive el país; por el otro, sus Estados miembros, concretamente Alemania, Gran Bretaña y Francia, tiene intereses comerciales con la coalición árabe en el ámbito armamentístico, lo cual implica una necesidad de mantener la guerra activa. Por último, los Estados clave de la UE están tratando de preservar la viabilidad del acuerdo nuclear con Irán y, por lo tanto, tienen un interés tangible en contener la posibilidad de que los conflictos regionales exacerben las tensiones entre Washington y Teherán.
Centrándonos ahora en los actores regionales, es muy probable que las fuerzas hutíes no dependan de la asistencia de Teherán para la obtención de todo su armamento, financiación y mano de obra, pero sí que es verdad que tanto Irán[x] como Hezbolá, han ayudado a los hutíes en materia de asesoramiento, entrenamiento y envíos de armas. No obstante, los intereses de Irán en Yemen siguen siendo limitados y dependientes de otras prioridades en la región, entre ellas el desarrollo de una red de influencia que se extienda desde Teherán hasta Beirut[xi].
Desde la perspectiva de Irán, ayudar a los hutíes parece ser una forma relativamente barata de mantener a Arabia Saudí sumida en el caos. Sin embargo, los persas tienen pocos vínculos institucionalizados con los hutíes, y aún quedan preguntas sobre el grado y la forma en que Irán puede controlar o influenciar el comportamiento de éstos. Esto podría explicar por qué la ayuda persa a los hutíes no está a la altura (en términos cuantitativos) con sus compromisos en otras partes de Oriente Medio, como Siria, Líbano e Irak.
La relación de la república islámica con los chiítas yemenís,
y la intensidad de su apoyo han evolucionado con el tiempo y como resultado del
desarrollo de la guerra. La historia de los hutíes es el relato de una minoría
marginada que se levanta contra un gobierno opresor, lo cual encaja
perfectamente en el discurso político revolucionario iraní[xii], y
Teherán se ha apresurado a explotar una supuesta conexión ideológica entre
ambas causas. No obstante, la probabilidad de un compromiso sustancial de Irán
con Yemen tras el fin de la guerra es muy remota debido a las limitaciones de
recursos que padece Teherán. Un fuerte apoyo a los hutíes podría representar un
gasto para los persas, ante una economía que está al borde de la recesión, y
una fuente de frustración debido a que es poco probable que un gobierno
liderado por estas milicias llegue a ser nunca estable. No obstante, una
inversión mínima proporciona algunos beneficios importantes para Irán, al ser
capaz de oponerse tanto a Estados Unidos como Arabia Saudí en un número
creciente de escenarios.
Con más de 1.700 kilómetros de frontera compartida, Arabia Saudí es muy sensible a todo lo que ocurre en Yemen. Es por ello que en marzo de 2015 se involucró directamente en la guerra civil en un esfuerzo por lograr tres objetivos: restaurar el gobierno de Hadi, poner fin al apoyo que Irán proporciona a los hutíes, y asegurar la estabilidad de su frontera sur. Los saudíes parecen haber calculado mal la dificultad de dicha tarea ya que aún a pesar de la campaña sostenida de bombardeos aéreos no han alcanzado la victoria decisiva que esperaban.
En la búsqueda de su objetivo de reducir la influencia iraní
en Yemen, los saudíes han trabajado estrechamente con Washington y otros países
de la región para ejercer presión sobre el régimen de Teherán. Por ejemplo,
dadas las condiciones económicas de Irán y, en vistas a alimentar la oposición
interna al régimen, Arabia podría utilizar su posición como principal productor
mundial de energía para oscilar y aumentar su producción de petróleo lo
suficiente como para bajar los precios mundiales, y así reducir los ingresos de
Irán. El apoyo de Riad a la reimposición de las sanciones estadounidenses a las
ventas de petróleo iraní está muy vinculadas a este esfuerzo. Por último, y a
fin de asegurar su influencia en el liderazgo político que surja en Yemen tras
el fin de la guerra, Riad busca construir nuevas redes de patronazgo y reforzar
las relaciones con Ali Mohsen, vicepresidente de Yemen, y el partido al-Islah.
En los últimos tres años la participación de Emiratos Árabes Unidos en Yemen ha evolucionado hacia una intervención militar activa con aspiraciones de dominación comercial y expansión regional. Este aumento de la intervención emiratí puede explicarse en gran medida como resultado de las amenazas percibidas por Abu Dabi en el Cuerno de África (ej. AQAP y piratería). En este sentido, se ha constituido un triángulo de influencia que los Emiratos Árabes Unidos tratan de expandir desde su cúspide en la desembocadura del Estrecho de Ormuz, descendiendo hacia el suroeste, hacia el corredor del Mar Rojo, y hacia el sureste, hacia el Océano Índico. Este triángulo cubre importantes rutas comerciales de hidrocarburos, alimentos y fertilizantes. También cubre una serie de operaciones portuarias a ambos lados del Mar Rojo, el Golfo de Adén y el Golfo Pérsico, que dominan Abu Dabi y sus empresas estatales. En este sentido, la política exterior de Emiratos, es cada vez más intervencionista debido a razones de seguridad que a su vez están ligadas con factores económico-comerciales. Este vínculo es evidente en el caso de su acción militar en el sur de Yemen, alrededor del puerto de Adén. El potencial comercial de este puerto y su ubicación estratégica dentro del triángulo geográfico antes mencionado es clave para el futuro económico de los Emiratos tanto en términos de gestión de las infraestructuras portuarias como de garantía de seguridad de los tránsitos comerciales.
Conclusiones
Muchas preguntas clave sobre el futuro de Yemen siguen sin respuesta. En el contexto actual no queda claro si los hutíes podrían estar dispuestos a renunciar a su armamento pesado, o en qué condiciones Irán puede romper los lazos con ellos. Un compromiso político y militar entre la coalición árabe y los hutíes podría poner fin a la lucha, pero también podría afianzar un movimiento antiestadounidense y antisaudita hutí como fuerza líder en un nuevo Yemen. No obstante, la complejidad de la política interna y la necesidad a corto plazo de resolver el conflicto actual han eclipsado la consideración de cuál podría ser el futuro de la gobernanza del país.
En general, las perspectivas de volver a un estado yemení unificado parecen inviables. Según el Grupo de Expertos de las Naciones Unidas sobre Yemen, la autoridad del gobierno legítimo del país se ha erosionado hasta tal punto que es dudoso que sea capaz de unirles como una sola nación. Para evitar una posible disgregación territorial, los actores locales tendrán que volver a abordar cuestiones clave como el poder del gobierno central, la devolución del poder a las autoridades regionales y la composición de las fuerzas de seguridad. Cuanto más tiempo permanezcan sin resolverse estas cuestiones, mayores serán las posibilidades de que Yemen se disuelva en regiones autónomas autodeclaradas que compitan entre sí. Al mismo tiempo, existe el consenso de que una solución militar no es una opción viable y que no hay alternativa a una solución política.
La tarea de la comunidad internacional es crear una ambiente favorable para la consecución de dicha solución, para ello es vital que se mantenga una presión diplomática internacional sostenida sobre las partes beligerantes para que vuelvan a la mesa de negociación a fin de garantizar los compromisos de evitar el colapso del acuerdo de Estocolmo y basarse en él para lograr un cese del fuego en todo el país y una solución política.
Manuel Herrera, analista de Seguridad y Defensa
[i] Más de ocho millones de
personas están al borde de la hambruna
[ii] https://www.reuters.com/article/us-yemen-security-port-explainer-idUSKCN1QF21U
[iii]https://www.reuters.com/article/us-yemen-security-un/yemens-parties-agree-to-start-stalled-troop-withdrawal-from-main-port-idUSKCN1Q60QY
[iv]https://www.crisisgroup.org/middle-east-north-africa/gulf-and-arabian-peninsula/yemen/crisis-group-yemen-update
[v] https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2019/02/saphj37hr_20190211.pdf
[vi]https://www.criticalthreats.org/briefs/yemen-situation-report/2017-yemen-crisis-situation-report-april-2
[vii]https://www.criticalthreats.org/briefs/yemen-situation-report/2017-yemen-crisis-situation-report-april-28
[viii] http://www.sudantribune.com/spip.php?article65611
[ix]https://www.clingendael.org/sites/default/files/201804/PB_China_and_the_EU_in_the_Horn_of_Africa.pdf
[x]Según la comunidad de inteligencia
de Estados Unidos, el apoyo de Irán a los hutíes intensifica aún más el conflicto
y representa una seria amenaza para los aliados de Estados Unidos y sus
intereses en la región. Irán sigue proporcionando apoyo que permite ataques
contra los barcos cerca del estrecho de Bab al Mandeb y contra objetivos
terrestres en Arabia Saudí y los Emiratos Árabes Unidos.
[xi] Dina Esfandiary and Ariane
Tabatabai, “Yemen: An Opportunity for Iran-Saudi Dialogue?” The Washington
Quarterly 39, no. 2 (July 25, 2016): 155-74
[xii] http://sanaacenter.org/publications/main-publications/40
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