Paper Nº 2 / 2018
Andrés Gonzalez Martín, TCol. Artillería y Analista del Instituto Español de Estudios Estratégicos
La administración del presidente George W. Bush consiguió en 2006, en la cumbre de Riga, alcanzar un primer compromiso con los aliados para identificar como objetivo de gasto en defensa el 2% del PIB. En otoño de 2014, en la cumbre de Gales, se fue más lejos. Entonces, los países de la OTAN se comprometieron a alcanzar este objetivo en un plazo de 10 años, dedicando al menos el 20 por ciento a nuevos equipos. Los acuerdos de la cumbre de Gales, singularmente el de establecer un mínimo de gasto en defensa para todos los Aliados, es preciso ponerlos en contexto. No hubiera sido posible llegar tan lejos si la guerra en Ucrania y la ilegal anexión rusa de Crimea no se hubiesen producido. Han pasado más de 10 años desde que el indicador del 2 por ciento empezó a ser relevante y todavía nadie puede quitarle la razón al senador norteamericano, en su día candidato a la presidencia de los Estados Unidos, John McCain, cuando en la conferencia de Múnich de 2015 recordaba que se pueden contar con los dedos de la mano los países europeos que han cumplido con sus compromisos de gasto.
Los resultados, la situación y las declaraciones de destacados líderes europeos pueden invitar a pensar que el principal problema no es si se llegará en 2024 a conseguir el objetivo de gasto sino si realmente todos los europeos tienen interés en intentarlo. Mientras tanto, una cuestión añadida es analizar en qué medida este indicador es válido y suficiente. Repensar la adecuación y suficiencia del famoso indicador del 2% del PIB, como mínima inversión anual en defensa, para medir el nivel de compromiso de cada uno de los aliados con la OTAN, no es necesariamente una excusa para eludir un compromiso adquirido. En cualquier caso, en la OTAN la métrica del 2 por ciento se ha impuesto, asumiendo un papel trascendente. Posiblemente, el centro de gravedad del debate publicado y público sea ahora y será en el futuro próximo precisamente el reparto de cargas presupuestarias en la Alianza, que para la mayoría de los países europeos y Canadá exige incrementar progresivamente la inversión en defensa para alcanzar en 2024 el compromiso adoptado por los jefes de estado y de gobierno. Este indicador tiene una gran ventaja, es sencillo y la sencillez suele ser muy atractiva. Es fácil de medir. La unidad de medida es el dólar o el euro, fijando una razón o una relación monetaria.
Un importante segundo punto de valor es que refleja claramente la creciente dificultad de los Estados Unidos por sostener el mismo nivel de apoyo y compromiso con la seguridad y defensa de los países de Europa miembros de la OTAN. Dos razones explican suficientemente esta dificultad, el cansancio del contribuyente norteamericano, que sigue soportando la mayor parte del peso del presupuesto, y el desplazamiento del centro de gravedad del mundo al Pacífico. No obstante, el (DIP Defence Investment Plege) conocido compromiso de inversión en defensa del 2 por ciento, precisamente por centrar su atención en los presupuestos nacionales de los aliados, es decir en la cantidad de dinero que cada uno dedica a defensa, impone una métrica contable que se olvida de todo lo demás. Esta objeción no debería desdeñarse porque lo que importa es siempre lo que acabas midiendo. Y lo que parece interesar es más el gasto que el resultado del gasto.
Los presupuestos son muy importantes pero los presupuestos no son un documento estratégico, dicen en que gastamos y cuanto gastamos pero no relacionan fines, modos, medios y riesgos. El 2 por ciento mide input, la cantidad de dinero que ponemos a disposición de la defensa pero no mide el resultado de esa inversión, no mide la calidad de esa inversión en relación a unos objetivos. Gastar más no garantiza mejorar nuestra seguridad y nuestra defensa. A la OTAN como organización también militar lo que le interesa saber es si disponemos de las capacidades clave, si somos capaces de sostenerlas operativas el tiempo necesario, si contamos con un nivel de disponibilidad suficiente, el famoso readinees, si la instrucción y el adiestramiento de la fuerza es el adecuado, si podemos proyectar la fuerza con un enfoque de seguridad 360 grados, si la resilencia de nuestras sociedades e instituciones es suficiente para recuperarse del impacto de una amenaza o de un ataque, es decir si disponemos de la voluntad de asumir los riesgos necesarios que exige la defensa colectiva. Todo esto es más complejo de medir.
¿Gastar más significa más compromiso?
La cuestión pendiente de descubrir es si el compromiso de gastar más refleja adecuadamente un mayor compromiso con la defensa colectiva. Porque el mayor problema no es que en la OTAN haya dos velocidades en el nivel del gasto sino que haya dos velocidades en nivel de compromiso con la defensa común. El 2 por ciento no tiene nada que ver con readiness ni con resilence que son dos palabras de moda que aparecen por todos sitios. Sin un adecuado grado de disponibilidad y de resilencia la disuasión no funciona por mucho que hayamos gastado en plataformas y misiles. El comunicado final de la cumbre de Varsovia de 2016 vinculaba, como dos caras de la misma moneda, disuasión y resilencia. También en Varsovia el presidente de los Estados Unidos en julio de 2017 señalaba en la plaza de los mártires que: “La cuestión fundamental de nuestro tiempo es si Occidente tiene la voluntad de sobrevivir.” La voluntad de sobrevivir no se mide en euros.
Otra cuestión a considerar para descubrir la validez de compromiso de inversión en defensa (DIP Defense Invesment Plege) es el papel de las industrias de defensa de las naciones. Actualmente los Estados Unidos tienen un solo carro de combate el M1 Abrams mientras que en Europa tenemos el Leopard desarrollado por la industria alemana, el Challenger desarrollado por la industria británica, el AMX 56 Leclerc desarrollado por la industria francesa, el Ariete desarrollado por la industria de defensa Italiana, el carro sueco Stridsvang. Si nos fijamos en los aviones frente al F-35 norteamericano, que van por ahora a comprar seis países europeos (Noruega, Dinamarca, Holanda, UK, Italia y Turquía) tenemos en Europa el Eurofighter, que solo lo han adquirido cuatro países europeos (Alemania, Italia, UK y España). Además Francia tiene su propio avión el Rafale y los suecos tienen también el suyo el Gripen.
El presidente de la comisión europea Jean Claude Juncker en el informe que emitió en consejo de primavera de 2017 señalo que «la falta de cooperación en defensa cuesta a la UE entre 25,000 y 100,000 millones de euros al año. A la vista de esta evaluación concluyo diciendo que “podríamos utilizar ese dinero para hacer mucho más”. Este año 2018, la conferencia de seguridad de Munich publicó un documento titulado “More European, more connected and more capable: Building the European armed forces of the future” en el que se resaltaba la sustancial diferencia entre el número de sistemas de armas en servicio en las fuerzas armadas de los Estados Unidos y el número de los que mantiene las fuerzas armadas de los aliados europeos. Mientras que los Estados Unidos disponen en su arsenal de un total de 30 tipos de sistemas de armas principales, los miembros de la Agencia Europea de Defensa utilizan 178. La diversidad de sistemas de armas supone para los países europeos una gravosa carga logística que afecta al abastecimiento y mantenimiento pero además supone también una grave dificultad para la interoperabilidad de las fuerzas.
El JEMAD del Reino Unido, John Nichola Reynolds Houghton, el año 2013 en el Royal United Services Institute, que según los británicos es el think-tank más antiguo del mundo dedicado a la seguridad y la defensa, dijo que se debe ser muy prudente porque el presupuesto de defensa no debe orientarse desproporcionadamente para apoyar a la industria de defensa británica. El gasto en defensa no está pensado para mantener a esta industria ni para promover sus exportaciones. Existe para maximizar la capacidad de defensa. Sus palabras en un tono muy propio de un Oficial británico nos invitan a gestionar con acierto el presupuesto sin olvidar su finalidad.
No sería la primera vez que un sofisticado sistema de armas se convierte rápidamente en obsoleto por falta de mantenimiento, por falta de apoyo técnico, por falta de instrucción de las tripulaciones o por falta de adiestramiento de las unidades. Es decir por falta de uso por la imposibilidad de contar con los recursos necesarios para mantenerlo en funcionamiento. Un planeamiento de fuerzas que se centra en el mantenimiento de los principales sistemas de armas mientras se olvida de los aspectos técnicos, logísticos y de entrenamiento debilita la potencia de combate de las fuerzas armadas. El objetivo de un presupuesto no puede ser preservar el escaparate reluciente.
Una decisión que reclama una estrategia
Volviendo a los presupuestos, estos deben ajustarse a lo que los representantes de los ciudadanos quieren que hagan sus fuerzas armadas. Y lo que pueden y no pueden hacer las fuerzas armadas es una decisión que reclama una estrategia. Solo después de conocer que fuerzas armadas queremos tener y para que, podremos diseñar unos presupuestos que permitan sostener una estrategia de seguridad y defensa creíble y factible. Seguramente este propósito exigirá disponer de un programa presupuestario de al menos cinco años. Los presupuestos de defensa necesitan estar vinculados a una estrategia de seguridad nacional y de defensa. Cuando el General James Mattis era Jefe del Mando Central dijo que si los Estados Unidos no financian adecuadamente al departamento de estado entonces necesitaré más munición para cumplir la misión. Es decir si en tu caja de herramientas solo hay un martillo todos los problemas tendrán forma de clavo. No pensaba entonces que sería secretario de defensa de una administración que ha incrementado en 54.000 millones de dólares, un 10 por ciento, el presupuesto de defensa, solo China, Arabia saudí y Rusia tiene presupuesto de defensa por encima de este incremento norteamericano, y al mismo tiempo reducía en 10.000 millones de dólares el presupuesto de la secretaria de estado, lo que supone un 28% menos que el año anterior. Estos movimientos del presupuestos solo pueden entenderse desde una cultura estratégica diferente a la europea.
Pero seguro que para muchos españoles será sorprendente descubrir que según las estadísticas del ministerio de hacienda y función pública, comparando los datos de 2009 con los presupuestos de 2017, la reducción del presupuesto de defensa es de un 3,48 % mientras que la reducción del presupuesto dedicado a la política exterior es del 58,61 % y la del ministerio del interior es del 8,54 %. Seguro que estos datos tienen una explicación que se me escapa.
Termino con un párrafo de la estrategia de seguridad nacional de los estados unidos de 2010, que invita a reflexionar sobre la distribución de los gastos de defensa. Nuestra estrategia comienza reconociendo que nuestra fuerza e influencia en el exterior comienza con lo que hacemos en casa. Debemos hacer crecer nuestra economía y reducir nuestro déficit. Debemos educar a nuestros niños para que compitan en una era donde el conocimiento es capital, y el mercado es global. Debemos desarrollar la energía limpia que puede impulsar la nueva industria, desvincularnos del petróleo extranjero y preservar nuestro planeta. Debemos perseguir la ciencia y la investigación que permite el descubrimiento, y desbloquea maravillas tan imprevistas para nosotros hoy en día como la superficie de la luna y el microchip fueron hace un siglo. En pocas palabras, debemos ver la innovación estadounidense como una base del poder estadounidense.
